Il sistema politico tedesco rappresenta un modello di federalismo solidale da cui si potrebbero mutuare istituti e forme di rappresentanza. Illustriamo le linee guda del modello tedesco.
INDICE:
1. Introduzione;
2. I partiti politici;
3. La legge elettorale;
4. Il parlamento tedesco;
5. Governo e cancelliere;
6. La corte costituzionale;
7. Il presidente della Repubblica;
8. Il federalismo tedesco.
1. INTRODUZIONE.
Il sistema politico della Repubblica Federale di Germania è la seconda democrazia nella storia tedesca. Nel Consiglio Parlamentare i padri fondatori della Repubblica Federale fecero confluire nella nuova Costituzione, la Legge fondamentale, le conseguenze tratte dal fallimento della prima democrazia, la Repubblica di Weimar, e della dittatura nazionalsocialista. La Repubblica Federale di Germania fu un prodotto della guerra. Nel 1949 la democrazia avrebbe dovuto prendere piede solo nella parte occidentale della Germania divisa in due parti. Ma la Legge fondamentale, concepita all’inizio come provvisoria, non perse di vista l’obiettivo della riunificazione «in libera autodeterminazione».
La seconda democrazia tedesca si rivelò un successo. Questo successo ebbe molti motivi. Tra di essi l’alta considerazione di cui godeva la vita in libertà dopo il periodo della dittatura e il desiderio di essere apprezzati dai vicini democratici. Ma anche la Legge fondamentale ha contribuito a questo successo. Nel 1990, quando la divisione del paese terminò dopo 40 anni, la Legge fondamentale divenne la Costituzione della Germania.
La Legge fondamentale vincola la legislazione all’ordinamento costituzionale e l’amministrazione dello Stato alla legge e al diritto. Particolare importanza ha l’articolo 1 della Legge fondamentale. Esso postula quale bene supremo dell’ordinamento costituzionale il rispetto della dignità umana: «La dignità della persona è intangibile. È dovere di ogni potere statale rispettarla e proteggerla».
Gli altri diritti fondamentali garantiscono tra l’altro la libertà d’azione nell’ambito delle leggi, l’uguaglianza delle persone di fronte alla legge, la libertà della stampa e dei media, la libertà di riunione e la tutela della famiglia. Dopo aver dichiarato che il popolo esercita il potere attraverso organi specifici, la Legge fondamentale stabilisce che la forma di governo è quella della democrazia rappresentativa. Inoltre dichiara che la Germania è uno Stato di diritto perché tutte le attività delle istituzioni statali sono assoggettate al controllo della legge. Un altro principio scritto nella Costituzione è quello dello Stato federale, secondo cui il potere viene diviso tra lo Stato centrale e un certo numero di Stati membri. Infine, la Legge fondamentale definisce la Germania uno Stato sociale. Lo Stato sociale impone che lo Stato provveda a garantire ai cittadini mezzi di sostentamento tali da poter condurre una vita dignitosa anche in caso di disoccupazione, disabilità, malattia e in vecchiaia.
Una particolarità della Legge fondamentale è il cosiddetto «carattere definitivo» di questi principi base della Costituzione. I diritti fondamentali, la struttura democratica, lo Stato federale e lo Stato sociale non possono essere violati neppure mediante successive modifiche della Legge fondamentale o tramite una Legge fondamentale del tutto nuova.
2. I PARTITI POLITICI.
Secondo la Legge fondamentale i partiti politici hanno il compito di concorrere alla formazione della volontà politica del popolo. La presentazione di candidati per le frazioni politiche e l’organizzazione di campagne elettorali acquistano il rango di compito costituzionale. Per questo motivo i partiti ricevono dallo Stato un risarcimento delle spese sostenute durante la campagna elettorale. Il risarcimento delle spese elettorali, praticato per la prima volta in Germania, è oggi d’uso corrente nella maggior parte delle democrazie. Secondo la Legge fondamentale l’ordinamento interno dei partiti deve essere conforme ai principi della democrazia (uguale capacità di partecipazione dei loro iscritti). I partiti sono tenuti a professare convinzioni democratiche.
Partiti i cui principi democratici sono dubbi, possono, ma non necessariamente devono, essere proibiti su richiesta del Governo federale. Il governo democratico può solamente presentare domanda affinché siano interdetti, se ritiene che ciò sia necessario perché tali partiti rappresentano un pericolo per la democrazia. Il divieto stesso può essere espresso esclusivamente dalla Corte costituzionale federale. Si evita così che i partiti al gover-no escludano un partito che potrebbe loro nuocere nella competizione politica. I partiti al governo preferiscono affrontare partiti non democratici nel normale dibattito politico. Nella storia della Repubblica Federale ci sono state poche procedure per vietare un partito e ancor meno divieti effettivi. La Legge fondamentale privilegia i partiti politici, ma in fondo essi rimangono espressioni della società e possono rischiare di fallire quando sono sconfitti alle elezioni, se perdono i propri membri e se vi nascono contrasti su questioni riguardanti il loro organico e i loro contenuti.
I principali partiti tedeschi sono cinque: SPD (partito social democratico), CDU (unione democratica cristiana), FDP (partito liberale democratico), DIE LINKE (sinistra tedesca) e DIE GRÜNE (partito ecologista).
La Repubblica Federale di Germania è uno Stato democratico, federale e sociale. Questi principi, insieme ai diritti fondamentali, costituiscono il nucleo inviolabile della Costituzione, sul cui rispetto vigila la Corte costituzionale.
3. LA LEGGE ELETTORALE
Il sistema politico tedesco si è finora dimostrato molto stabile ma anche molto duttile (cioè capace di adattarsi, come avvenuto recentemente con l’alleanza tra democristiani e socialdemocratici, per garantire un solido governo al Paese). Ciò naturalmente può essere dovuto non solo al sistema elettorale (che comunque conta molto di più di quanto non credano superficiali commentatori politici), ma anche all’impianto del sistema costituzionale tedesco in senso lato e forse anche al carattere ed allo spirito del popolo germanico, così diverso dal nostro (in questo caso probabilmente in meglio).
Il popolo tedesco elegge sia bundestag che Bundesrat, ma il sistema elettorale è differente:
Bundestag.
Prendiamo le mosse dalla descrizione delle caratteristiche tecniche del sistema tedesco. Ci riferiremo, come in genere sempre si fa in queste analisi, al sistema con il quale viene eletto il Bundestag, ossia l’equivalente germanico della nostra Camera dei Deputati. Il Senato tedesco è infatti eletto in modo molto diverso, ed è espressione della realtà federale della repubblica di Germania, dove i Länder sono realtà di ben più forte rilievo politico delle nostre Regioni.
Salvo una particolarità che vedremo più oltre, il Bundestag si compone di 598 deputati, ma i collegi nei quali è diviso il territorio germanico sono 299. Ogni elettore dispone di due voti, in tedesco Zwei Stimmen. Con il primo voto, lo Erststimme, l’elettore indica quale, tra i candidati che si presentano nel collegio, egli preferisca. Viene eletto il candidato che riceve il maggior numero di voti, anche se non raggiunge la maggioranza assoluta. Di conseguenza, i 299 collegi in cui si divide il territorio elettorale sono assegnati ad altrettanti eletti, scelti direttamente dal popolo, in gara tra di loro. Questa assegnazione di seggi non è più modificabile.
Il sistema tedesco non è però un sistema uninominale secco, né un sistema bipolare, come si afferma superficialmente. Contiene solo, come ora vedremo meglio, alcuni elementi del sistema uninominale e del bipolarismo, ma è fondamentalmente un sistema proporzionale.
Infatti l’elettore dispone di un secondo voto: oltre allo Erststimme può infatti esprimere uno Zweitstimme, con il quale vota non più per dei candidati, ma per liste bloccate presentate dai partiti nei diversi Laender, che possono poi apparentarsi fra di loro. Con questo secondo voto vengono ripartiti tutti i 598 seggi del Bundestag in maniera proporzionale.
Il sistema che regola il primo voto, relativo ai 299 parlamentari eletti direttamente dal popolo, induce gli elettori tedeschi, come è facile comprendere, ad orientarsi verso i rappresentanti di due grandi partiti contrapposti. Infatti nella realtà tedesca, come avviene del resto negli altri Paesi europei, il corpo elettorale è diviso tra un orientamento che possiamo chiamare di destra o di centrodestra, e un orientamento opposto di sinistra o centrosinistra. E’ ovvio in tal caso che l’elettore di centrodestra cerca di individuare il candidato più forte del suo schieramento e lo vota, perché altrimenti, con ogni probabilità, verrebbe eletto un candidato dello schieramento opposto; e viceversa. L’emergere di due grandi partiti contrapposti è quindi un frutto quasi inevitabile del meccanismo che regola lo Erststimme. E’ vero che i due schieramenti contrapposti potrebbero essere in linea di principio composti da più partiti, ma dovrebbero essere partiti molto vicini, omogenei, capaci di intese elettorali forti, come del resto avviene per l’appunto in Germania, dove lo schieramento democristiano è composto sì da due partiti, la CSU e la CDU, che però ai fini elettorali si muovono come un partito solo.
Il sistema elettorale tedesco determina una fisionomia tendenzialmente bipolare del sistema politico, ma riserva pur sempre un ruolo decisivo anche ai partiti più piccoli. Infatti, a meno che la forza dei due partiti maggiori sia schiacciante, e in particolare che uno dei due conquisti il 51% dei voti (ma questo in Italia non è successo nemmeno il 18 aprile del 1948, e nemmeno nelle elezioni che diedero il potere a Mussolini più di venti anni prima), ciò significa che i partiti maggiori debbono accordarsi con quelli minori.
La caratteristica del sistema tedesco di dare a Cesare ciò ch’è di Cesare, cioè di attribuire a partiti anche minori il peso che ad essi spetta nel quadro politico del Paese, è poi rafforzata da alcune caratteristiche del sistema costituzionale tedesco, al di là dei meccanismi elettorali. Infatti nelle elezioni non è previsto alcun premio di maggioranza (che contrasterebbe in modo pesante col carattere proporzionale del sistema elettorale), né è prevista l’indicazione sulle schede di alcun candidato premier.
Il premier, il Bundeskanzler, è infatti votato dal Parlamento, e dal Parlamento può essere mandato a casa (sia pure con la clausola restrittiva di un voto che contestualmente indichi un nuovo premier, la cosiddetta sfiducia costruttiva). Ciò ha consentito che nella Repubblica Federale di Germania avessero luogo degli importanti “ribaltoni”, come quello che portò i liberali ad abbandonare i democristiani per allearsi con i socialdemocratici. In Italia i “ribaltoni” hanno cattiva stampa, ma questo forse dipende, in chiave psicoanalitica, dal fatto che una delle specialità italiane, non apprezzate dagli altri Paesi, è quella di prediligere i cambiamenti improvvisi di campo o la pratica di tenere il piede in due staffe (si veda il caso dell’abbandono della Triplice Intesa per allearsi con Francia e Gran Bretagna al momento della prima guerra mondiale; il caso opposto dell’abbandono della Germania, peraltro assai ragionevole e largamente motivato, nel corso della seconda guerra mondiale; le strizzatine d’occhio ai paesi più o meno “canaglia”, pur essendo noi “fedelissimi” alleati dell’America). Ma i cosiddetti ribaltoni, ancorché da noi spesso esecrati, sono normali espressioni di dialettica politica.
Altra importante caratteristica del sistema tedesco è la chiara caratterizzazione “notarile” del Presidente della Repubblica, che non si sognerebbe nemmeno di voler influenzare il gioco politico, quale esce dai risultati elettorali; mentre in Italia il Presidente della Repubblica è un soggetto politico formalmente irresponsabile, ma poi di fatto dotato di poteri molto forti, che gli consentono di condizionare notevolmente il quadro politico del Paese.
Per completare il quadro, vanno illustrate altre due peculiari caratteristiche del sistema elettorale tedesco: la cosiddetta notissima Sperrklausel, cioè la clausola di sbarramento per i partiti che non superino il 5% del voto popolare. Non v’è dubbio che la Sperrklausel rappresenta un correttivo in senso maggioritario del sistema elettorale tedesco anche se molti studiosi sostengono che la presenza o meno di questo correttivo possa modificare il sistema partitico attuale.
Un secondo correttivo maggioritario deriva dai cosiddetti Uberhangsmandate. Può succedere che un partito prenda col primo voto, e cioè con gli eletti direttamente nei collegi, più seggi di quelli che gli spetterebbero in base al riparto proporzionale dei secondi voti. Sempre utilizzando il nostro esempio, supponiamo che il Partito Rosa, col 35% dei voti, anziché ottenere col primo voto nei collegi, come da noi supposto, 159 eletti “diretti”, ne prenda 215. La cosa avviene di rado, ma non è impossibile. In tal caso il Partito Rosa avrebbe ottenuto 6 mandati parlamentari oltre il numero corrispondente alla sua percentuale sul secondo voto, che è, come abbiamo visto, di 209 seggi (cioè il 35% del Bundestag). In questo caso, poiché non è evidentemente possibile cancellare 6 elezioni avvenute direttamente nei collegi, il sistema tedesco prevede che vi siano dei mandati in eccesso (appunto uberhangsmandate) cioè prevede che il partito che ha ottenuto più seggi di quelli che dovrebbe avere in base al criterio proporzionale, li conservi. La conseguenza di questo fatto (verificatosi qualche volta in Germania, sia pure su modesta scala) è che il Bundestag può avere un numero di deputati variabile e superiore a 598.
Il timore che un numero elevato di uberhangsmandate possano compromettere la proporzionalità del sistema (come avverrebbe inevitabilmente se gli elettori di uno schieramento votassero, razionalmente, per il loro partito più grosso, mentre quelli dell’altro schieramento disperdessero i loro voti tra diversi partiti) rafforza la tendenza degli elettori tedeschi a concentrare il loro primo voto sui due partiti più grandi. Anche in questo dettaglio si può scorgere la profonda razionalità del sistema germanico, e insieme la sua complessità.
In conclusione il sistema tedesco è un esempio assai significativo di una combinazione molto intelligente del principio proporzionale, che garantisce la giusta rappresentanza al voto degli elettori, e nello stesso tempo di alcuni correttivi propri dei sistemi maggioritari, correttivi che evitano il pericolo di un eccessivo frazionamento della rappresentanza parlamentare, e che contestualmente garantiscono un notevole spazio al rapporto diretto tra eletti ed elettori. Se infatti metà dei deputati tedeschi sono espressione esclusiva degli organi dirigenti dei partiti, l’altra metà è certamente designata dai partiti, ma si tratta di candidati che affrontano l’elettorato sul campo, e questo limita l’arbitrio dei partiti stessi, che si guardano bene dal proporre, per le elezioni dirette nei collegi, persone che non abbiano le caratteristiche necessarie per guadagnare consensi sul territorio, fra la gente.
Bundesrat.
I componenti del bundesrat sono 69 e vengono eletti dal governo di ogni Länder. Il numero di rappresentanti eletti per ogni Länder è proporzionato alla popolazione.
4. IL PARLAMENTO TEDESCO
Il parlamento tedesco è composto da due camere: il Bundestag e il Bundesrat. Non è comunque considerato un organo unitario. Le due camere, sono infatti indipendenti tra loro.
Nel 1996 il parlamento fu trasferito da Bonn a Berlino, dove si riunì per la prima volta nel 2000.
Bundesrat e Bundestag sono organi due dei cinque organi costituzionali federali, accanto al Presidente federale, al Governo federale, e alla Corte costituzionale federale.
Il sistema bicamerale tedesco è un sistema imperfetto inquanto le due camere hanno diversa composizione e diverse funzioni. Il Bundestag esprime infatti la rappresentanza popolare della Repubblica Federale di Germania, mentre il Bundesrat è composto dai rappresentanti dei Länder e,
come stabilito dall'art. 50 della Legge fondamentale, è l'organo attraverso il quale i Länder partecipano al potere legislativo e all'amministrazione dello Stato federale e si occupano di questioni relative all'Unione Europea.
Il Bundestag.
Il Bundestag è composto da 598 deputati, eletti con un sistema misto e il periodo di legislatura del Bundestag dura quattro anni.
Il presidente del Bundestag viene eletto di regola nella seduta costituente del parlamento, è espressione della Fraktion (gruppo parlamentare) più numerosa. È affiancato da un praesidium composto da un certo numero di vicepresidenti, in modo che tutti i gruppi siano in esso rappresentati. Il presidente del Bundestag attuale è Norbert Lammert (CDU).
Il sistema legislativo tedesco prevede la presenza, oltre al Bundestag, anche del Bundesrat, il consiglio federale.
Il Bundestag ha quattro funzioni principali:
1. È l'organo decisivo per la formazione del governo: qui viene eletto il cancelliere.
2. È il fulcro del procedimento legislativo: nel Bundestag il testo definitivo di ogni singola legge viene approvata dopo varie discussioni.
3. È l'organo di controllo del governo e della politica governativa: può chiedere e sollecitare il governo a rendere conto del proprio operato.
4. È l'organo di rappresentanza di tutto il popolo: il Bundestag ha il compito di occuparsi dei problemi di tutti i gruppi sociali discutendoli pubblicamente.
Legislature.
Dal 7 settembre 1949 si sono succedute 16 legislature e quella in corso oggi è la diciassettesima. I parlamentari sono così distribuiti:
+ CDU e CSU:
239 (38.4%) più 24 seggi
+ SPD:
146 (23.5%)
+ FDP:
93 (15.0%)
+ Partito della Sinistra:
76 (12.2%)
+ Alleanza '90 - I Verdi:
68 (10.9%)
Distribuzione dei seggi nel diciassettesimo Bundestag
Il Bundesrat.
Il Bundesrat (in italiano Consiglio federale) è un organo costituzionale legislativo della Repubblica federale di Germania.
Il Bundesrat è un organo federale, intendendo con ciò un organo facente parte della struttura federale dello stato tedesco.
Le sue funzioni si esplicano esclusivamente in ambito federale, pertanto i suoi provvedimenti producono la loro efficacia all'interno dell'ordinamento federale e non direttamente negli ordinamenti dei vari Länder.
Il Bundesrat non si occupa dunque di questioni che appartengono alla competenza dei singoli Länder e non svolge neppure un ruolo di coordinamento, qualora questioni appartenenti alla competenza di più Länder richiedano soluzioni comuni. Una tale funzione di coordinamento spetta infatti ad apposite conferenze a cui partecipano i ministri competenti dei vari Länder e non al Bundesrat, che esercita le proprie prerogative solo sul piano federale e non statale.
All'interno del sistema federale tedesco il Bundesrat esercita un ruolo chiave nella ripartizione della sovranità tra lo stato centrale (in tedesco Bund) e gli stati membri (Länder) poiché è attraverso quest'organo che i Länder possono tutelare i propri interessi e contribuire al processo legislativo e all'amministrazione a livello federale mediante le proprie esperienze politiche ed amministrative. Il Bundesrat condivide dunque con gli altri organi costituzionali federali la responsabilità della politica generale dell'intera federazione.
Nell'ordinamento costituzionale tedesco il Bundesrat non può essere propriamente considerato il secondo ramo del parlamento accanto al Bundestag. La provenienza dei suoi membri, non eletti a suffragio universale ma esponenti dei governi dei vari Länder, impedisce che il Bundesrat rivesta il ruolo di seconda camera di un sistema tipicamente bicamerale. I membri del Bundesrat sono inoltre vincolati al mandato ricevuto dai governi dei Länder di cui sono parte, in violazione del generale principio del divieto di mandato imperativo per i parlamentari.
La particolare posizione del Bundesrat è stata riconosciuta dalla Corte Costituzionale federale che in una sentenza del 1974 ha affermato che:
Secondo il dettato costituzionale il Bundesrat non è la seconda camera di un organo legislativo unitario, che prende parte in modo paritetico con la "prima camera" al procedimento legislativo. (BVerfGE 37, 363)
Il Bundesrat non è dunque un organo dotato di un potere legislativo pieno in quanto la sua funzione legislativa è limitata a determinati settori, individuati dalla Legge fondamentale.
Composizione per Land.
Il Bundesrat è composto dai delegati dei governi dei vari Länder. Secondo quanto previsto dall'art. 51 della Legge Fondamentale siedono nel Bundesrat i membri dei governi di ogni singolo Land. Ogni Land è rappresentato nel Bundesrat da un numero di delegati determinato sulla base del numero dei suoi abitanti. Ogni Land può avere da un minimo di 3 ad un massimo di 6 delegati per un totale di 69 delegati che compongono il Bundesrat. La ripartizione dei seggi tra i vari Länder è stata ridefinita nel 1990 in seguito alla riunificazione tedesca ed è così determinata:
Abitanti Seggi Länder
< 2 milioni 3 Brema
Amburgo
Meclenburgo-Pomerania Occidentale
Saarland
2-6 milioni 4 Berlino
Brandenburgo
Renania-Palatinato
Sassonia
Sassonia-Anhalt
Schleswig-Holstein
Turingia
6-7 milioni 5 Assia
> 7 milioni 6 Baden-Württemberg
Baviera
Bassa Sassonia
Nord Reno-Westfalia
Disposizione dei seggi nel Bundesrat
Aula plenaria del Bundesrat
Il Bundesrat è un organo permanente che svolge la sua attività in modo continuativo senza che questa sia organizzata in periodi di legislatura. La sua composizione è infatti determinata dalla elezioni regionali che si svolgono nei vari Länder e poiché la scadenza temporale delle elezioni regionali è diversa da Land a Land, i membri del Bundesrat vengono rinnovati a rotazione, ogni volta che in un Land si tengono elezioni regionali.
Composizione politica.
La seguenta tabella riporta i seggi nel Bundesrat, per coalizione partitica.
Composizione politica del Bundesrat al 30 settmbre 2009
Organizzazione interna.
Nella sua organizzazione interna il Bundesrat si compone dei seguenti organi:
• un presidente
• tre vicepresidenti
• un consiglio di presidenza (Präsidium)
• le commissioni
Presidente e Präsidium.
L'ufficio di presidente del Bundesrat viene svolto per il periodo di un anno dal primo ministro (Presidente dei ministri, in tedesco Ministerpräsident) di un Land. Ogni Land ottiene dunque la presidenza del Bundesrat sulla base di un ordine decrescente relativo al numero degli abitanti dei Länder. Se durante l'anno di presidenza il primo ministro di un Land che esercita la funzione di presidente del Bundesrat decade dalla carica di primo ministro, la carica di presidente del Bundesrat passa automaticamente al nuovo primo ministro dello stesso Land.
Il presidente del Bundesrat rappresenta il Bundesrat e può svolgere la funzione di supplente del presidente federale. Assieme ai tre vicepresidenti il presidente compone il consiglio di presidenza (in tedesco Präsidium).
Commissioni.
Le commissioni sono organi del Bundesrat in cui viene svolta l'attività preparatoria per i provvedimenti che devono poi essere presentati al Bundesrat riunito in seduta plenaria. Le commissioni sono organizzate per materia di competenza. In ogni commissione siedono i ministri dei Länder competenti per una data materia e possono anche essere rappresentati da funzionari dei Länder. In commissione ogni Land può esprimere un solo voto e pertanto i rapporti di forza nelle commissioni sono diversi da quelli che si realizzano nella seduta plenaria del Bundesrat.
Le commissioni per gli affari esteri e la commissione per la difesa vengono definite «commissioni politiche» e sono di regola composte dai primi ministri dei Länder.
Una particolare commissione di mediazione (in tedesco Vermittlungsausschuss), composta da membri del Bundestag e del Bundesrat in egual numero, ha il compito di risolvere le controversie che sorgano in merito ad un progetto di legge tra il Bundestag e il Bundesrat.
Funzioni.
L'art. 50 della Legge fondamentale stabilisce che il Bundesrat è l'organo attraverso cui i Länder partecipano alla funzione legislativa e all'amministrazione dello stato centrale.
Tale partecipazione alla vita della federazione non può essere pregiudicata da alcuna riforma costituzionale poiché l'art. 79 della Legge fondamentale esclude espressamente che una modifica della carta costituzionale possa riguardare tanto la divisione della federazione (Bund) in stati federali (Länder) quanto la partecipazione dei Länder alla funzione legislativa.
Il Bundesrat non partecipa alla votazione della fiducia del governo federale, che spetta esclusivamente al Bundestag.
Funzione legislativa.
Il Bundesrat partecipa innanzitutto al procedimento di revisione costituzionale. Affinché una legge di riforma della legge fondamentale entri in vigore è richiesta accanto all'approvazione del Bundestag anche il voto favorevole del Bundesrat, che deve approvare la riforma costituzionale con la maggioranza dei due terzi dei voti (cioè almeno 46 voti).
Nel processo legislativo ordinario il Bundesrat dispone del potere di iniziativa legislativa al pari del governo federale e del Bundestag. I disegni di legge del governo federale devo essere presentati prima al Bundesrat e corrispondentemente le proposte di legge del Bundesrat devono essere presentate al governo federale. Il ruolo del Bundesrat nel procedimento legislativo dipende però dal tipo di legge che deve essere approvata. La Legge fondamentale (art. 77) prevede infatti due tipi di leggi: leggi per le quali il consenso del Bundesrat è fondamentale perché vengano approvate (in tedesco Zustimmungsgesetze) e leggi che richiedono una mera approvazione non idonea a far decadere un progetto di legge (in tedesco Einspruchsgesetze).
La Legge fondamentale individua in modo esplicito quali sono i settori per i quali è previsto che una legge non possa essere approvata senza il necessario consenso del Bundesrat. Si tratta di circa una quarantina di settori che riguardano in modo particolare gli interessi dei Länder, soprattutto in materia finanziaria e amministrativa. Generalmente il Bundesrat ha a disposizione sei settimane per esaminare un progetto di legge e votarlo. Il progetto viene approvato con la maggioranza assoluta dei voti. Qualora non venga raggiunta la maggioranza il progetto di legge viene respinto e decade. In questo caso il Bundesrat opera come un vero e proprio secondo ramo del parlamento, poiché può esercitare un diritto di veto nei confronti dei progetti di legge che gli vengono sottoposti.
In tutti i casi in cui il consenso non è necessario, il Bundesrat può esprimere a maggioranza un parere negativo. Tale parere può sempre essere rovesciato dal Bundestag con una maggioranza analoga a quella con cui il Bunderat ha votato il parere. Pertanto pareri negativi del Bunderat votati a maggioranza assoluta potranno essere rovesciati con un voto a maggioranza assoluta del Bundestag mentre un parere del Bundesrat votato con una maggioranza dei due terzi potrà essere rovesciato solo con un'analoga maggioranza nel Bundestag. Un progetto di legge potrà dunque essere respinto qualora una parere negativo votato con maggioranza dei due terzi dal Bundesrat non riesca ad essere rovesciato con la stessa maggioranza qualificata nel Bundestag.
Il Bundesrat può sempre richiedere che un progetto di legge venga esaminato da una commissione di mediazione (in tedesco Vermittlungsausschuss) formata da membri del Bundestag e del Bundesrat. L'obiettivo di tale commissione è quello di raggiungere una posizione di compromesso su cui il Bundesrat - nel caso in cui il progetto originario venga modificato, anche il Bundestag - è chiamato a pronunciarsi.
In conseguenza della distinzione tra leggi che richiedono la necessaria approvazione del Bundesrat e leggi che richiedono solo un parere non immediatamente vincolante ed sulla base del principio stabilito dalla Corte Costituzionale federale per il quale la presenza di una norma che richiede l'approvazione necessaria del Bundesrat fa sì che tale approvazione si estenda all'intera proposta di legge, è possibile che un progetto di legge venga diviso in due parti distinte, una richiedente l'approvazione necessaria del Bundesrat e una che richiede solo il parere non immediatamente vincolante. In questo modo si originano due diversi progetti di legge, che seguono ciascuno il proprio iter legislativo e daranno vita a due leggi distinte.
Partecipazione alle questioni riguardanti l'Unione Europea
L'art. 50, comma 2 della Legge fondamentale stabilisce che i Länder partecipano attraverso il Bundesrat alla trattazione di questioni che riguardano l'Unione Europea. Il Bundesrat, così come il Bundestag, ha conseguentemente un diritto ad essere immediatamente informato dal governo federale di tutte le questioni che attengono all'Unione Europea. Per la trattazione di tali questioni, il Bundesrat può convocare una speciale commissione, alla quale ogni Land partecipa con un proprio delegato. I voti vengono ripartiti secondo i medesimi criteri che valgono per l'assemblea plenaria (diversamente da quanto avviene nelle altre commissioni). I provvedimenti adottati dalla commissione speciale per le questioni europee valgono come decisioni dell'intero Bundesrat.
Partecipazione all'adozione di regolamenti e norme amministrative
Regolamenti e norme amministrative possono richiedere la necessaria approvazione del Bundesrat quando sono diretti agli apparati amministrativi ed incidono sulle competenze e le prerogative dei singoli Länder.
Elezione di altri organi costituzionali
Il Bundesrat in quanto tale non partecipa all'elezione del presidente federale. Tuttavia i membri del Bundesrat presiedono alla cerimonia di insediamento del nuovo presidente federale.
Il Bundesrat elegge con la maggioranza dei due terzi la metà dei giudici della Corte costituzionale federale.
5. IL GOVERNO
Il Cancelliere federale è l’unico membro del Governo federale scelto per elezione. La Costituzione gli concede il diritto di scegliere personalmente i ministri responsabili delle maggiori istituzioni politiche. Inoltre il Cancelliere decide quale sarà il numero dei ministeri e stabilisce l’ambito del loro settore di competenza. Egli detiene il massimo potere di decisione e di indirizzo, nonché un potere di organizzazione. Ciò comprende il diritto del Cancelliere di dettare i temi principali dell’attività di governo. Con questo potere il Cancelliere dispone di una serie di strumenti di guida paragonabili ai poteri dei presidenti delle democrazie presidenziali.
Il Consiglio Parlamentare che nel 1949 promulgò la Legge fondamentale pensava al primo ministro britannico quale modello del Cancelliere. Costui ha gli stessi strumenti di potere del Cancelliere, ma in realtà il suo potere è molto minore di quello del premier britannico. Nel sistema parlamentare della Gran Bretagna governa sempre solo un partito, dato che il sistema elettorale maggioritario britannico favorisce il partito più forte. Di regola, nel Bundestag nessun partito ha la maggioranza. Pertanto, per l’elezione del Cancelliere è necessaria una coalizione, cioè un’alleanza di diversi partiti. L’elezione del Cancelliere viene preceduta da esaurienti trattative tra i partiti che vogliono governare insieme. Qui si tratta in particolare di decidere in qual modo i ministeri dovranno essere distribuiti tra i partiti, quali ministeri dovranno essere mantenuti e quali nuovi ministeri dovranno essere istituiti. Al partito più forte nell’alleanza di governo viene riconosciuto il diritto di presentare il Cancelliere federale. I partiti si accordano inoltre sui programmi che intendono affrontare nei prossimi anni. I risultati di queste trattative di coalizione vengono messi per iscritto in un trattato di coalizione. Solo successivamente si passa all’elezione del Cancelliere.
Trattative tra i partiti di governo preparano le delibere del Governo federale e le accompagnano. Se i punti in comune si esauriscono già prima dell’elezione di un nuovo Bundestag si può pensare a sostituire il Cancelliere. Con la sua revoca, che avviene mediante la mozione di sfiducia costruttiva, il Bundestag deve eleggere contemporaneamente un nuovo Cancelliere.
Questa provocatoria disdetta della fiducia parlamentare costringe i partiti rappresentati nel Bundestag a formare una nuova maggioranza di governo operativa prima che venga deposto il Cancelliere. Una revoca del Cancelliere è stata tentata solo due volte, riuscendo però solo una volta, nel 1982, allorché venne espressa la sfiducia all’allora Cancelliere Helmut Schmidt (SPD) ed Helmut Kohl (CDU) venne eletto Cancelliere.
In qualsiasi momento, però, il Cancelliere può porre al Bundestag la richiesta diretta ad ottenere la fiducia per verificare se gode ancora del pieno sostegno dei partiti di governo. Se il Cancelliere non ottiene la fiducia, ciò significa che parti della maggioranza di governo abbandonano il Cancelliere e in tal caso il Presidente federale può decidere se sciogliere il Bundestag e quindi indire nuove elezioni. Il Presidente può anche invitare i partiti rappresentati nel Bundestag a tentare di formare un nuovo governo. Nella storia della Repubblica Federale non c’è mai stata una vera sconfitta in una votazione di fiducia. Ci sonostate però sconfitte manipolate, quando i deputati dei partiti di governo oppure i ministri si sono astenuti dal voto per provocare la caduta del governo (1972, 1982, 2005). Si è battuta questa strada per indurre a nuove elezioni del Bundestag, altrimenti impossibili secondo la Costituzione, ma si può percorrere solo con il consenso del Presidente federale e non è priva di contestazioni. Già nel 1983 la Corte costituzionale ha messo in rilievo che si tratta di una procedura rischiosa e non prevista dalla Costituzione. Anche nel 2005 è stato presentato ricorso presso la massima Corte, ma anche in questo caso i giudici costituzionali hanno respinto l’istanza di due deputati.
6. LA CORTE COSTITUZIONALE FEDERALE
La Corte costituzionale federale è un’istituzione caratteristica della democrazia tedesca del dopoguerra. La Legge fondamentale le ha conferito il diritto di abrogare decreti di legge promulgati secondo le norme democratiche nel caso in cui abbia accertato che essi violano la Legge fondamentale. La Corte costituzionale federale può intervenire solo se le è stata presentata un’istanza. La cerchia di coloro che possono presentare un’istanza comprende gli organi federali, il Presidente federale, il Bundestag, il Bundesrat, il Governo federale o parti di essi, i deputati o le frazioni, nonché i governi dei Länder. La Corte costituzionale federale interviene nella «contesa costituzionale» a tutela dello Stato federale e della divisione dei poteri garantita nella Legge fondamentale.
Per permettere anche ad una minoranza parlamentare di presentare un’istanza presso la Corte costituzionale federale è sufficiente che un terzo dei membri del Bundestag presentino ricorso contro una norma di legge.
La Legge fondamentale legittima inoltre il «ricorso costituzionale» di singoli cittadini, nel caso in cui ritengano lesi i propri diritti fondamentali da parte dei pubblici poteri.
Ogni anno migliaia di cittadini presentano un ricorso costituzionale. La Corte è tuttavia libera di scegliere tra la moltitudine dei ricorsi solo quelli che lasciano prevedere sentenze normative per la validità dei diritti fondamentali. Infine ogni corte tedesca ha l’obbligo di ricorrere alla Corte Costituzionale con una «revisione concreta di costituzionalità delle norme» se ritiene anticostituzionale una legge. La Corte costituzionale federale ha il monopolio dell’interpretazione della Costituzione per tutta la giurisdizione.
7. IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Il Presidente Federale è il capo di stato della Germania.
Il titolo nacque originariamente in seguito all'abdicazione dell'Imperatore tedesco e di tutti i sovrani regionali del Reich nel 1918; venne quindi proclamata la repubblica (conosciuta come Repubblica di Weimar, la nuova costituzione istituiva una repubblica semipresidenziale retto da un Presidente del Reich (Reichspräsident). Tale carica venne abolita nel 1949.
Con l'approvazione della nuova costituzione tedesca nel 1949 si venne a creare l'attuale carica di Presidente Federale (Bundespräsident).
Il Presidente viene eletto da un organo speciale, l'Assemblea Federale (Bundesversammlung), per un mandato di cinque anni. Poiché la Germania si basa su un sistema parlamentare, il Presidente è una figura al di sopra delle parti politiche, ha ruolo di rappresentanza, con poteri di governo non in termini di indirizzo polico ma ugualmente decisivi in quanto: propone il Cancelliere al Bundestag che poi si esprimerà sulla sua elezione o meno, e inoltre in caso di elezione del Cancelliere senza maggioranza assoluta il Presidente può scegliere se nominarlo ugualmente o in alternativa sciogliere la Camera.
La residenza presidenziale è il Palazzo Bellevue a Berlino. La seconda residenza ufficiale è la Villa Hammerschmidt a Bonn.
L'attuale Presidente è Horst Köhler, eletto nel 2004 e rieletto per un secondo mandato il 23 Maggio 2009.
Horst Köhler (Skierbieszów, 22 febbraio 1943) è un politico tedesco, presidente della Repubblica Federale Tedesca dal 1º luglio 2004.
È membro della CDU. Fino al 4 marzo 2004 è stato direttore amministrativo del Fondo Monetario Internazionale.
8. IL FEDERALISMO TEDESCO
La Repubblica Federale di Germania è costituita da 16 Länder (regioni) che hanno una propria Costituzione, un'ampia sovranità e molti diritti di autonomia.
La Germania è stata fondata nel 1871, molto tardi rispetto agli altri paesi dell'Europa, più tardi anche dell'Italia fondata nel 1861. Gli stati autonomi che allora formavano la Germania - la Prussia, la Baviera, la Sassonia e molti altri - continuavano ad esistere come entità amministrative con una notevole influenza sulla politica nazionale. Questo ordinamento federale della Germania è stato interrotto solo dallo stato rigidamente centralista dei nazionalsocialisti tra il 1933 e il 1945.
I 16 Länder nella loro forma attuale sono stati fondati per lo più dopo il 1945 tenendo in parte conto delle vecchie affinità di popolazioni e dei confini storici. Prima della riunificazione, la DDR (l'ex-Germania dell'est) era formata da 5 regioni, la Repubblica Federale (la Germania dell'ovest) aveva 10 regioni e Berlino (oggi la sedicesima regione) era spaccata in due tra Berlino-est e Berlino-ovest.
I diritti di autonomia di ogni regione
Ogni regione ha il diritto di darsi una propria Costituzione, ha un proprio governo, un parlamento eletto ogni 4 o 5 anni, un Presidente del Consiglio, dei ministri e ministeri. Il parlamento può emanare delle leggi regionali e dei decreti. La Costituzione regionale e le leggi non possono però in nessun caso essere in contrasto con leggi nazionali. Spesso le leggi nazionali determinano una cornice unitaria, all'interno della quale le regioni fanno quello che ritengono giusto.
Le autonomie riguardano soprattutto:
• la scuola, le università, la cultura
• la polizia
• il diritto comunale
• una parte del diritto tributario
• legislazione (in collaborazione con lo stato) in molti campi
• quasi tutto il lavoro di amministrazione interna
In molti campi, p.e. nell'economia, lo stato e le regioni agiscono insieme in propri spazi predefiniti. In sostanza, solo gli affari esteri, una parte del diritto tributario, il settore valutario e monetario, il traffico aereo, la dogana e le forze armate sono di competenza e amministrazione esclusiva dello stato. Tutti i tribunali, con eccezione della Corte Costituzionale e delle Corti superiori, sono di competenza dei Länder. Per garantire, nonostante tutte le diversità, una certa omogeneità indispensabile, p.e. nel settore scolastico o anche in altri campi, i Länder fanno degli accordi tra di loro che, una volta approvati, sono vincolanti per tutti.
Il sistema tributario.
Le tasse che si pagano sono suddivise in tasse che vanno al 100% allo stato, tasse che vanno direttamente alle regioni, quelle che vanno ai Comuni e quelle che vengono distribuite in vari modi tra queste tre entità federali. Chi incassa, gestisce anche autonomamente le spese, nella misura in cui le leggi (regionali e nazionali) lo permettono.
L'importanza dei Comuni.
Anche i Comuni hanno dei propri spazi autonomi. La Costituzione della Germania garantisce espressamente l'autonomia amministrativa delle città. Il diritto comunale è di competenza dei Länder; le costituzioni comunali (p.e. anche il sistema elettorale) presentano grosse differenze tra una regione e l'altra, dovute anche a motivi storici. Lo spazio autonomo dei comuni riguarda soprattutto:
• il traffico locale, la costruzione di strade
• il rifornimento di elettricità, luce, gas, etc.
• l'urbanistica
• possibilità (regolata da leggi regionali) di applicare delle tasse e imposte proprie
• costruzione e manutenzione di scuole ed ospedali, teatri, musei e campi sportivi
• l'istruzione per adulti e l'assistenza ai giovani
Anche se i comuni possono applicare delle tasse e imposte proprie, la gestione dei compiti sopraindicati supera molto spesso le possibilità dei comuni. Per questo, i comuni possono chiedere aiuti al distretto, l'entità territoriale successiva o anche alla regione. La distribuzione delle entrate è comunque sempre in discussione.
Le regioni più forti devono aiutare quelle più deboli.
Ci sono delle regioni economicamente più forti e ricche rispetto alle altre in alcune regioni la disoccupazione è bassa, in altre è altissima, una crisi in un settore industriale può colpire duramente una regione, ma non le altre. Tutto questo crea squilibri tra le regioni e può influenzare il livello di vita dei loro abitanti. La costituzione della Germania dice esplicitamente che il Governo nazionale ha tra i suoi compiti l'omogeneizzazione delle condizioni di vita nelle varie parti della Germania. Per questo, ogni anno, secondo una chiave di distribuzione prestabilita (ma piuttosto complicata), le regioni più ricche devono aiutare economicamente quelle più deboli. Federalismo significa anche solidarietà e questo è uno dei motivi per cui il federalismo in Germania funziona piuttosto bene ed è accettato da tutti.
Il "Bundesrat": lo strumento più forte dei Länder.
Il "Bundesrat", la seconda camera del Parlamento, è una rappresentanza delle regioni. Questa camera ha 69 deputati che non sono eletti direttamente dal popolo, ma sono rappresentanti delegati dai governi delle regioni. Il numero di deputati di ogni regione dipende dalla sua grandezza, sono comunque molto avvantaggiate le regioni piccole: la regione Brema con ca. 700.000 abitanti ha 3 deputati, la Regione di Nordreno-Vestfalia con quasi 18 milioni di abitanti ha 6 deputati.
Per quanto riguarda il procedimento legislativo, una tale legge passa solo se viene approvata non solo dalla prima camera, il "Bundestag", ma anche dal "Bundesrat". In questo modo, le regioni hanno una notevole influenza sugli affari dello stato.
• Nelle votazioni del Bundesrat, l'interesse dei Länder prevale spesso sugli interessi di partito, né i partiti di Governo, né quelli di opposizione (nella prima camera nazionale) possono essere sicuri che un Governo regionale formato dallo stesso partito ne segua tutte le direttive. Succede spesso che le alleanze del Bundesrat cambiano a secondo dell'interesse regionale toccato.
• Dato che un cambiamento nel Governo di una regione cambia automaticamente la rappresentanza di quel Governo regionale nel Bundesrat può succedere che il partito di maggioranza nella prima camera vada in minoranza nella seconda camera (o viceversa). Ma questo non significa impossibilità di governare: le regioni sono molto orgogliose delle loro autonomie e l'esito di una votazione nel Bundesrat è spesso meno scontato di uno nella prima camera, nel "Bundestag".
Il Presidente del Bundesrat è per legge il Vicepresidente della Repubblica Federale. Dato che il Presidente del Bundesrat cambia, secondo un turno prestabilito, ogni anno, anche alle regioni più piccole tocca regolarmente questo incarico molto importante dello stato federale.
La forza economica delle varie regioni.
Le 16 regioni sono molto diverse tra di loro, per quanto riguarda superficie, risorse economiche e geografiche e popolazione. Di conseguenza è diversa anche la loro forza economica:
Le cinque regioni della ex-Germania dell'est (DDR)
sono contrassegnate con un asterisco *
Land (regione) abitanti (%)
Germania = 100 % forza economica (%)
Germania = 100 %
Nordrhein-Westfalen
(Nordreno-Vestfalia) 21,9 22,3
Bayern
(Baviera) 14,7 16,8
Baden-Württemberg 12,7 14,4
Niedersachsen
(Bassa Sassonia) 9,5 8,9
Hessen
(Assia) 7,4 9,7
Sachsen
(Sassonia) * 5,6 3,3
Rheinland Pfalz
(Renania-Palatinato) 4,9 4,2
Berlin
(Berlino) 4,2 4,3
Schleswig Holstein 3,3 3,1
Sachsen-Anhalt
(Sassonia-Anhalt) * 3,3 1,9
Brandenburg
(Brandeburgo) * 3,1 1,9
Thüringen
(Turingia) * 3,0 1,7
Mecklenburg-Vorpommern
(Meclemburgo-Pomerania) * 2,2 1,3
Hamburg
(Amburgo) 2,1 3,9
Saarland 1,3 1,2
Bremen
(Brema) 0,8 1,1
Da questa statistica si vede un grosso squilibrio tra le regioni dell'est e quelle dell'ovest: nelle 5 regioni dell'ex DDR (Germania dell'est) vive il 17,3% della popolazione della Germania, ma queste regioni rappresentano solo il 10,1% della forza economica del paese. Nelle regioni dell'ovest invece vive il 82,7% della popolazione, queste regioni rappresenta